Entwurf des Lotteriestaatsvertrages führt in die Sackgasse

Im Rahmen der Großen Fraktionsvorsitzendenkonferenz der CDU/CSU hat sich der Schleswig-Holsteinische Fraktionsvorsitzende Johann Wadephul heute (27.10.06) in Berlin erneut für eine Neuordnung des Lotteriewesens in Deutschland ausgesprochen: „Der derzeit vorliegende Entwurf des Lotteriestaatsvertrages wird weder vor dem Kartellamt, noch dem Bundesverfassungsgericht, sowie dem Europäischen Gerichtshof bestehen können.“

Der vorliegende Entwurf enthalte schwere verfassungs- und europarechtliche Fehler. Wadephul stellte die beiden wichtigsten heraus:
  • Es wird nicht zwischen Lotterien und Sportwetten, wie dies das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung getan hat, unterschieden.
  • Staatliche und in- und ausländische private Anbieter werden in dem Entwurf unterschiedlich behandelt, was gegen geltendes Europarecht verstößt.
Gleichsetzung des Suchtpotenzials von Lotto und Sportwetten absurd Wadephul bezeichnete es als absurd, das Suchtpotenzial von Lotto und Sportwetten gleichzusetzen: „Lotto kann ich Mittwochs und Samstags spielen und das war es dann. Sportwetten kann ich theoretisch 24 Stunden am Tag sieben Tage die Woche absetzen.“ Fachleute schätzten, dass lediglich 0,1 – 0,4 Prozent der Spielsüchtigen auch nach Lotto süchtig seien. Dabei handele es sich um ca. 450 Menschen. „Wenn dieses Suchtpotenzial in Deutschland ernsthaft ein Staatsmonopol für Lotto begründet, dann müssen wir konsequenterweise sofort den Verkauf von Zigaretten und Alkohol, Computerspielen und auch alle Fast-Food Ketten in Deutschland verstaatlichen.“ Diese Regelung werde vor dem Bundesverfassungsgericht deshalb keinen Bestand haben.
Keine Ungleichbehandlung von staatlichen und privaten Glücksspielanbietern zulässig

Das Angebot und die Vermittlung von Glücksspielen werde im vereinigten Europa als Dienstleistung betrachtet. „Deshalb dürfen staatliche und private Lotterieanbieter nicht unterschiedlich behandelt werden“, so Wadephul. Genau diese Unterscheidung – gegen die EU-Kommissar Mc Creevy bereits am 23. Oktober Schritte angekündigt habe – treffe der Staatsvertragsentwurf jedoch. „Der Entwurf schließt private Anbieter und Vermittler vom Markt aus“, erklärte Wadephul.

Regionale Marktaufteilung unzulässig

Wadephul wies ergänzend darauf hin, dass ein aktuelles Urteil des OLG Düsseldorf vom Dienstag (23.10.06) auch die Kritik des Bundeskartellamts an der regionalen Marktaufteilung im Lottowesen aufrecht erhalte. „Im Ergebnis bedeutet das: Wenn dieser Entwurf zum Staatsvertrag wird, laufen wir sehenden Auges verfassungs-, europa- und kartellrechtlich gegen die Wand“.

Bestehende Strukturen würden zu Lasten der Gesellschaft zerstört

Bis das Kartellamt und die Gerichte entschieden, würden bei einer Umsetzung des Staatsvertrages aber bestehende Strukturen in Deutschland unwiederbringlich zerstört: „Bei den betroffenen Unternehmen, den Callcentern, Werbeunternehmen sowie Druckereien werden bis zu 20.000 Arbeitsplätze verloren gehen“, so Wadephul. Der Rückgang der Lotterieumsätze werde sich zudem negativ auf die Einnahmen der Länder bei auswirken. Im Monopolfall sei nach einer Studie des angesehenen Münchener ifo-Instituts bis zum Jahr 2010 mit einem Rückgang der Erträge der Lottogesellschaften um ca. 25% zu rechnen. Damit sei die bislang durch die Lotterieerträge finanzierte Förderung wichtiger gesellschaftlicher Bereiche dann nicht mehr gesichert.

Wadephul forderte deshalb als allerersten Schritt im Rahmen einer Neuordnung des Lotteriewesens eine Liberalisierung zumindest des Vertriebes, um der gerichtlich bestätigten Forderung des Kartellamts nachzukommen. Weiterhin warb er erneut für das von seiner Fraktion am 14. September 2006 vorgelegte Eckpunktepapier für eine Neuordnung des Lotteriemarktes in Deutschland:

Lottomarkt gestalten, statt gerichtliche Entscheidungen abzuwarten

„Der Lotteriemarkt soll sich künftig an den Grundsätzen unserer sozialen Marktwirtschaft orientieren. Das heißt, es gilt eine Wettbewerbs- und Rechtsordnung zu schaffen, in der Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen in Wettbewerb zueinander treten und zugleich soziale Aspekte berücksichtigt werden. Wir dürfen nicht darauf warten, bis die EU-Kommission die Bundesregierung zwingt, den Lotteriemarkt in Deutschland für private Vermittler und Veranstalter zu öffnen“, erklärte Wadephul.

Das von der CDU-Fraktion vorgelegte Papier legt auf Basis der Entscheidungen der Gerichte und des Kartellamtes folgende Eckpunkte für eine Neuordnung fest:

1. Wettbewerb sicherstellen: Das deutsche und europäische Kartellrecht beachten: Zu diesem Punkt erklärte Wadephul: „Unser Ziel ist es, den deutschen Markt für alle Veranstalter und Vermittler zu öffnen. Wir erreichen dadurch einen transparenten Markt, auf dem keine zeitliche, räumliche und sachliche Marktaufteilung möglich ist. Zukünftig müssen insbesondere staatliche Monopole ausgeschlossen werden“.

2. Schutz der Spieler: Den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichtes nachkommen: Zum Schutz der Verbraucher vor möglichen Suchtgefahren präsentierte Wadephul einen 10-Punkteplan zur Suchtprävention.
“Obwohl wissenschaftlich nicht erwiesen ist, dass das Lottospiel ein erhöhtes Suchtpotential in sich birgt, halten wir es für richtig, auf mögliche Suchtgefahren hinzuweisen. Dabei gilt es insbesondere, dem Jugendschutz Rechnung zu tragen. Anbieter und Vermittler von Lotteriespielen dürfen in Deutschland nur dann tätig werden, wenn sie Maßnahmen zur Suchtprävention vornehmen.

3. Förderungen erhalten: Glücksspiel dem allgemeinen Steuerrecht unterwerfen: “Es ist völlig selbstverständlich, dass aus den Einnahmen des Lotteriespiels auch weiterhin politisch gewünschte kulturelle, soziale und sportliche Aufgaben finanziert werden. In diesem Zusammenhang bekennen wir uns ausdrücklich zur Förderung des Landessportverbandes, wie sie in Schleswig-Holstein gesetzlich geregelt ist. Es müssen die bisherigen Regelungen den europäischen Vorgaben und veränderten Marktbedingungen angepasst werden. Eine mögliche Option ist daher ein eigenständiges Verkehrssteuergesetz für Glücks- und Geschicklichkeitsspiele, z.B. in Form einer Spieleinsatzsteuer“, so Wadephul abschließend.

Eckpunkte einer grundlegenden Neuordnung des Lottomarktes in Deutschland

Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes vom 28. März 2006 und des Bundeskartellamtes vom 22. August 2006 machen den bestehenden Handlungsbedarf im Bereich des deutschen Lotto- und Sportwettenmarktes deutlich. Zugleich steigt die Dynamik auf den Märkten für Glücksspiele, weltweit und insbesondere in Europa. Es stellt sich die Frage, in wie weit die Abschottung des deutschen Marktes vor dem Hintergrund der Durchsetzung des Binnenmarktes auch im Bereich der Dienstleistungen zukünftig überhaupt erhalten bleiben kann. So hat die EU Kommission bereits ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland wegen der bestehenden Gesetzgebung im Bereich Glückspiel eingeleitet. Hinzu kommt eine in Kürze zu erwartende Entscheidung des EuGH, mit der voraussichtlich im Ergebnis das Verbot des Ausschlusses anderer europäischer Anbieter von inländischen Märkten einhergehen wird.

Neben diesen aktuellen Entwicklungen sind grundsätzliche Ordnungspolitische Fragestellungen in die Betrachtung einer grundlegenden Reform einzubeziehen. Dabei ist nach dem Verfassungsrecht solchen Regelungen Vorrang zu geben, die die geringste Eingriffsintensität durch den Staat darstellen. Der nun vorliegende Entwurf eines Lotteriestaatsvertrages nimmt diese Trennung nicht vor und verstößt gleichzeitig elementar gegen allgemein anerkannte Grundsätze der Sozialen Marktwirtschaft, offensichtlich gegen die Deutsche Verfassung und gegen höherrangiges Europarecht. Gleichwohl ist nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichtes eine differenzierte Betrachtung der Bereiche Lotto und Sportwetten unbedingt erforderlich.

Die bisherige Ausgestaltung des Ordnungsrahmens zum Schutz der Spieler und der Allgemeinheit in den formellen und materiellen Regelungen sind überholt und nicht zeitgemäß. Daher ist eine grundlegende Neuordnung des deutschen Lottomarktes notwendig.

Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes

Das Bundesverfassungsgericht hat festgestellt, dass lediglich die gegenwärtige Sportwettenpraxis nicht den Vorgaben unserer Verfassung entspricht. Kritisiert wird, dass das staatliche Monopol mit der Schutzbedürftigkeit der Bürgerinnen und Bürger begründet wird, der Staat aber in einer sehr „privatwirtschaflichen“ Weise agiert. Hierzu gehört insbesondere ein offensives Bewerben von Sportwettangeboten. Das Bundesverfassungsgericht unterscheidet jedoch sehr klar zwischen den unterschiedlichen Arten von Glückspielen. Insofern eine ist differenzierte Betrachtung vorzunehmen. Dem trägt der vorliegende Entwurf des Staatsvertrags keine Rechnung.

Das Bundesverfassungsgericht hat festgestellt, dass das Suchtgefährdungspotential bei verschiedenen Arten von Glückspielen unterschiedlich hoch ist. Unter anderem stellt es fest, dass für Sportwetten mit festen Gewinnquoten derzeit ein abschließendes Urteil über deren –Gefährdungspotential noch nicht möglich ist. Für den Lottobereich ist von einem noch geringeren Gefährdungspotential auszugehen. Entgegen den Feststellungen des Bundesverfassungsgerichtes behandelt der Entwurf des Staatsvertrages trotzdem alle Spiele gleich.

Entscheidung des Bundeskartellamtes

Das Bundeskartellamt hat folgende Verhaltensweisen der regionalen Lottogesellschaften und des Deutschen Lotto- und Totoblocks für kartellrechtlich unzulässig erklärt:

1. die Aufforderung des Deutschen Lotto- und Totoblocks an die Lottogesellschaften, keine Spieleinsätze aus stationärer gewerblicher Spielvermittlung anzunehmen;

2. Vereinbarungen, wonach die Lottogesellschaften jeweils nur in dem Bundesland tätig werden dürfen, in dem sie eine Genehmigung haben;

3. die Übermittlung von Informationen durch die Lottogesellschaften an die Bundesländer über die Spieleinsätze, die vereinnahmten Gebühren und den auf gewerbliche Spielvermittler entfallenden Anteil, d.h. die Regionalisierung der Umsätze.

Das Bundesverfassungsgericht und das Bundeskartellamt erklären also die bisherige ordnungsrechtliche Ausgestaltung des deutschen Lotto- und Totoblocks und dessen Praxis für unzulässig. Die gegenwärtige Praxis, z.B die Beschränkung der Tätigkeit auf ein Bundesland, die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben und das gemeinschaftliche und abgesprochene Vorgehen gegen Wettbewerber, wird sowohl mit deutschem als auch mit europäischem Kartellrecht für unvereinbar erklärt. Der derzeit gültige Lotteriestaatsvertrag verstößt gegen §§ 1 und 21 Abs. 1 GWB sowie gegen die Art. 80 und Art. 81. i.V.m. Art.10 EG-Vertrag.

Der nun vorliegende Entwurf eines neuen Lotteriestaatsvertrages verstößt erneut gegen geltendes deutsches und europäisches Recht. Selbst wenn anerkannt wird, dass das deutsche Kartellrecht durch den Gesetzgeber verändert werden könnte, stehen sowohl der aktuelle gültige als auch der neue Entwurf des Lotteriestaatsvertrags der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, dem europäischem Kartellrecht und dem EG Vertrag entgegen. Der aktuelle Staatsvertrag wird bereits im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens von der EU Kommission überprüft.

Konsequenzen aus den Entscheidungen

Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung der Tatsache, dass das Bundesverfassungsgericht gerade nicht als einzige Konsequenz aus seinem Urteil staatliche Monopole für Glücksspiele vorschreibt, sondern dem Gesetzgeber die Alternative einer regulierten Liberalisierung eröffnet, muss es das Ziel sein, den deutschen Lottomarkt entlang unserer marktwirtschaftlichen Grundordnung Erhardscher Prägung zu organisieren.

Dies bedeutet, dass die Grundsätze der Sozialen Marktwirtschaft auch auf diesem Markt verwirklicht werden müssen. Einerseits heißt dies, die Schaffung einer Wettbewerbs- und Rechtsordnung, in der Veranstalter und Vermittler von Glückspielen in Wettbewerb zueinander treten. Andererseits sind soziale Aspekte bei der Verwirklichung eines neuen Ordnungsrahmens zu berücksichtigen. Im Mittelpunkt steht hierbei der Schutz der Verbraucher, indem der Entstehung von möglicher Spielsucht entgegengewirkt wird. Dies kann durch das Knüpfen von bestimmten Anforderungen an die im Markt tätigen Veranstalter und Vermittler sichergestellt werden. Eines staatlichen Vertriebsmonopols bedarf es jedoch nicht.

Zudem steht die Tatsache, dass ein abschließendes Urteil über das Suchtpotential von Sportwetten mit festen Gewinnquoten derzeit noch nicht einmal möglich ist, einer umfassenden Einschränkung des Angebots weniger gefährdender Glücksspielen entgegen. Untersuchungen im europäischen Ausland zeigen, dass der Anteil von Lottosüchtigen an allen Spielsüchtigen lediglich 0,1 bis 0,4 % beträgt. Bezogen auf 26 Mio. Lottospieler wären dies 450 Personen. Ein wesentliches Suchtpotential von Lotto kann daraus nicht hergeleitet sowie erst recht keine Einschränkung von Grundrechten damit begründet werden.

Die Diskussion um die Neuordnung des Glücksspielmarktes muss finanzpolitische Aspekte berücksichtigen. Es ist dabei das Ziel die bisherigen Zuwendungen aus den Lotto-Einnahmen, in den Bereichen Soziales, Kultur und Sport, insbesondere die Zuwendungen an die Landessportverbände weiterhin im gebotenem Umfang zu ermöglichen. Dies setzt entsprechende Entscheidungen zur Besteuerung von Glückspielen bzw. deren Veranstalter und Vermittler voraus.

Wettbewerb sicherstellen: Das deutsche und europäische Kartellrecht beachten

Die Vielfalt der Veranstalter und Vermittler im Markt muss sichergestellt werden, um deutschem und europäischem Kartellrecht zu genügen.

Allen privaten Veranstaltern und Vermittlern ist der Marktzugang zu gewähren. In einem zweiten Schritt ist zu überprüfen, in wie weit die Notwendigkeit für staatliche Anbieter weiterhin besteht.

Eine räumliche, zeitliche und sachliche Marktaufteilung muss ausgeschlossen werden, um für die Verbraucher einen transparenten Markt unter Wettbewerbsbedingungen zu schaffen.

Dabei müssen den Veranstaltern und Vermittlern alle Möglichkeiten eingeräumt werden, ihr Geschäft nicht nur über alle klassischen Vertriebswege sondern über sämtliche, auch elektronische, Medien abzuwickeln. Dies schließt das Bewerben ihrer Angebote ein.

Schutz der Spieler: Den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichtes nachkommen

Mit geeigneten Anforderungen für die im Markt tätigen Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen kann der Schutz der Verbraucher sichergestellt werden. Die Anforderungen, die an die verschiedenen Veranstalter und Vermittler zu richten sind, müssen nach dem Gefährdungspotential des Angebotes abgestuft werden.

Alle in Deutschland tätigen Veranstalter und Vermittler müssen allgemein anerkannte Maßnahmen zur Bekämpfung von problematischen Spielverhalten und zur Suchtprävention durchführen. Dabei ist insbesondere dem Jugendschutz Rechnung zu tragen. Diese Maßnahmen sind Voraussetzung um eine Erlaubnis für das Tätigwerden im Markt zu erhalten.

Folgender 10-Punkte-Plan wird zur Suchtprävention vorgeschlagen:

1. Aufbringen von Warnhinweisen auf Lottoscheinen und Informationsmedien (analog Zigaretten: z.B.: „Übermäßiges Lottospielen, kann ein Anzeichen für Sucht sein“)
2. Informationen über Hilfs- und Beratungsstellen zur Verfügung stellen
3. Schulung des Verkaufspersonals, um problematische Kunden besser zu erkennen; regelmäßige Kontrolle durch Testkäufer
4. Elektronischer, auffälliger Warnhinweis auf den Spielterminals, der das Verkaufspersonal auf die Überprüfung des Alters des spielenden Kunden hinweist
5. Personalausweis-Kontrolle bei Zweifeln über Alter des Spielers
6. Begrenzung der Einsatzhöhen bei Spielscheinen.
7. Bereithalten spezieller Suchtpräventions-Handbücher für das Verkaufspersonal; Verkaufspersonal auf besonders gefährdete Personenkreise und Umstände hinweisen
8. kostenlose Beratungshotline
9. Limitsystem: Im Internet werden für die registrierten und damit namentlich bekannten Lottospieler nur Spieleinsätze in bestimmte Höhen zugelassen.
10.Aktive Sperre von offensichtlich Spielsucht gefährdeten Personen

Förderungen erhalten: Glücksspiele dem allgemeinem Steuerrecht unterwerfen

Es steht außer Frage, dass auch zukünftig aus den Einnahmen des Lottospiels politisch gewünschte Förderungen, vor allem im Bereich des Sportes, fortgeführt werden müssen.

Schon der bisherige Staatsvertrag verhindert eine dynamische Einnahmenentwicklung beim Land. Diese Situation wird durch den Entwurf des neuen Staatsvertrages weiter verschärft. Dadurch wurde bereits in der Vergangenheit die Sportförderung eingeschränkt und könnte sich zukünftig auch nicht dynamisch entwickeln. Tatsache ist, dass nach Einstellung der werblichen Aktivitäten für Oddset (die Sportwette von Lotto) – motiviert durch den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom März dieses Jahres, das Monopol für Sportwetten nur aufrecht erhalten zu können, wenn es ausschließlich am Jugendschutz und Suchtprävention ausgerichtet werde – einen Umsatzrückgang von knapp 40% ggü. dem Vorjahr zu verzeichnen ist, trotz der Fußball-WM in Deutschland. Sollten ähnliche wirtschaftliche Effekte beim Erhalt des Lottomonopols durch den Wegfall z.B. von Werbung, der Ziehung der Lottozahlen im TV und des Internet-Geschäfts (wie es der vorliegende Staatsvertrags Entwurf vorsieht), zu erwarten sein, würde dies zu einem Umsatzausfall von ca. 130 Mio. pro Jahr bei Lotto in Schleswig-Holstein führen. Der Ausfall an Lotteriesteuer betrüge demnach ca. 22 Mio. € p.a., der Ausfall an Zweckerträgen ca. 33 Mio. €. p.a.. Zusammen also ein Defizit von ca. 55 Mio. € p.a. nur für den Haushalt des Bundeslandes Schleswig-Holstein. Der Beitrag aus Lotto und Sportwetten zur Finanzierung sozialer, kultureller und sportlicher Aufgaben wäre somit nicht mehr zu gewährleisten.

Die bisherigen steuerlichen Regelungen des Lotteriegesetzes müssen den europäischen Vorgaben und veränderten Marktbedingungen angepasst werden. Dabei ist die Option eines eigenständigen Verkehrssteuergesetzes für Glücks- und Geschicklichkeitsspiele, z.B. in Form einer Spieleinsatzsteuer zu berücksichtigen.